Weigeringsgronden voor verstrekking

Het openbaar maken van informatie blijft onder bepaalde in de Wob genoemde voorwaarden achterwege. Het recht van de burger op informatie en de plicht van overheidsorganen om informatie te verstrekken wordt met deze voorwaarden begrensd. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen.

De weigeringsgronden zijn onderverdeeld in absolute en relatieve gronden. Deze zijn in de subparagrafen uitgewerkt.

Absolute weigeringsgronden

Op absolute weigeringsgronden (ook wel uitzonderingsgronden genoemd) wordt het verstrekken van informatie geweigerd. Hierbij hoeft het belang van de informatieverschaffing niet te worden afgewogen tegen het belang van het niet verschaffen van de informatie. Het achterwege laten van informatieverstrekking geldt alleen voor dat gedeelte van de gevraagde informatie, waarbij de absolute uitzonderingsgronden feitelijk aan de orde zijn. Een verzoek om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid kan dus een zo ruim terrein bestrijken, dat niet wegens het enkele feit dat een deel van dat terrein onder één van de absolute uitzonderingsgronden valt, alle informatie zou moeten worden geweigerd. Hieronder zijn deze gronden met een toelichting weergegeven.
Het verstrekken van informatie blijft achterwege op (één van) de hieronder genoemde gronden, voor zover dit:
1. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen.
Uit de wetsgeschiedenis volgt dat met de eenheid van de Kroon is bedoeld de eenheid van Koning en ministers. Deze zou in gevaar komen als informatie zou worden verstrekt over de inhoud van documenten, waaruit meningsverschillen tussen de Koning en het kabinet zouden blijken. Met ‘eenheid van de Kroon’ is hier niet bedoeld ‘eenheid van het kabinet’ of ‘eenheid van het beleid’.

2. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
De voorschriften die betrekking hebben op geheimhouding uit veiligheidsoverwegingen van documenten binnen de overheid blijven van kracht voor zover zij niet in strijd zijn met de wet, aldus de wetsgeschiedenis.
Een voorbeeld van een succesvolle toepassing van deze uitzonderingsgrond is een rechtszaak over een besluit van de minister van Defensie. Dit besluit zag op de weigering een document dat tabellen bevatte met de inzet van de Koninklijke marechaussee ten tijde van een G8-top openbaar te maken. Volgens de ABRvS had de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat uit dit document de inzet en werkwijze van de Koninklijke marechaussee kan worden afgeleid en dat openbaarmaking ervan de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.

3. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen   vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.

Deze weigeringsgrond heeft volgens vaste rechtspraak van de ABRvS slechts betrekking op die gegevens, waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid over de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel over de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden zodanige bedrijfsgegevens zijn.

4. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

Volgens paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens mogen bepaalde persoonsgegevens slechts worden verwerkt in de gevallen die expliciet genoemd worden. Maar ook om redenen van zwaarwegend algemeen belang en als passende waarborgen worden geboden. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat met de ‘tenzij-bepaling’ in deze uitzonderingsgrond tot uitdrukking wordt gebracht dat gevoelige persoonsgegevens slechts voor verstrekking in aanmerking komen, indien ondubbelzinnig vaststaat dat verstrekking geen inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. Oftewel, over de afwezigheid van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer moet volgens de wetsgeschiedenis redelijkerwijs geen twijfel mogelijk zijn.

b. Relatieve weigeringsgronden

Ook op relatieve weigeringsgronden kan het verstrekken van informatie worden geweigerd. Hierbij vindt een afweging plaats tussen het publieke belang van het verstrekken van informatie en het te beschermen bijzondere belang. Hieronder zijn deze gronden met een toelichting weergegeven.

Het verstrekken van informatie blijft achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen (één van) de hieronder genoemde  belangen:

1. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties.

Met deze uitzonderingsgrond wordt volgens de wetsgeschiedenis beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat men als gevolg van het verschaffen van informatie voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn wel concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan eruit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven, dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Dit wordt in de rechtspraak bij de toetsing aan deze grond als uitgangspunt genomen.

2. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen.

Uit de wetsgeschiedenis volgt dat een situatie waarin de economische en financiële belangen van de Staat in het geding zijn zich bijvoorbeeld voordoet bij de ramingen van de kosten die de Rijksgebouwendienst maakt voor de aanbesteding van bouwprojecten. Ook kan gedacht worden aan regels betreffende de invordering van belastingschulden voor zover kennisneming daarvan de invordering kan vertragen of belemmeren.

 3. de opsporing en vervolging van strafbare feiten.

Deze weigeringsgrond beoogt volgens de wetsgeschiedenis te voorkomen, dat de opsporing en vervolging van strafbare feiten zou kunnen worden gefrustreerd door openbaarmaking van gegevens die opsporingsambtenaren of het Openbaar Ministerie inmiddels hebben vergaard. Daarbij ziet deze grond volgens vaste rechtspraak niet alleen op bescherming van belangen in het individuele geval van een te onderzoeken en te vervolgen strafbaar feit, maar ook op de opsporingsstrategie in het algemeen. Daaronder vallen ook de middelen waarmee de functionarissen de strategieën uitvoeren.

4. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.

Uit de wetsgeschiedenis volgt dat om inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, doeltreffend te laten geschieden nogal eens gebruik moet worden gemaakt van steekproefsgewijze systemen. Deze steekproeven zouden hun zin verliezen als de hierop betrekking hebbende documenten voor een ieder ter inzage zouden zijn. Dit levert dan ook een weigeringsgrond op.

Een voorbeeld van een succesvolle toepassing van deze uitzonderingsgrond is een rechtszaak over een besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit besluit zag op de weigering van het verstrekken van een beleidsdraaiboek over het eventuele optreden van de politie, de Koninklijke Marechaussee en het Openbaar Ministerie. De ABRvS kon de minister hierin volgen, omdat het draaiboek inzicht bood in strategieën, technieken en tactieken van de politie, de Koninklijke Marechaussee en het Openbaar Ministerie. In het draaiboek werd namelijk onder meer uiteengezet welke uitgangspunten zijn gehanteerd, welke bevoegdheden op welke wijze moeten worden ingezet, hoe bij calamiteiten moet worden gehandeld en hoe met de aanwending van geweld moet worden omgegaan. Daarom zou openbaarmaking van het draaiboek de effectiviteit en veiligheid van toekomstig optreden van die instanties in gevaar kunnen brengen. Openbaarmaking van de informatie uit het draaiboek woog dan ook niet op tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen.

5. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

Volgens de wetsgeschiedenis wordt over gegevens van persoonlijke aard, die door burgers aan de overheid is verstrekt in het vertrouwen dat deze alleen door de overheid zouden worden gebruikt voor het doel dat bij het verschaffen ervan wordt beoogd, geen informatie naar buiten verstrekt indien het publieke belang van de openbaarheid niet opweegt tegen het belang van de vertrouwelijkheid van de informatie. Op grond van vaste rechtspraak van de ABRvS is voor de vraag of openbaarmaking van gegevens in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de Wob kan worden geweigerd, bepalend of bij openbaarmaking het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is, en zo ja, of dat belang zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid.

6. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie.

In het algemeen heeft degene aan wie men schrijft, of voor wie de informatie in eerste instantie is bedoeld, ook het recht daar als eerste kennis van te nemen. Deze regel zal in een belangenafweging vooral zwaar wegen indien er sprake is van een individuele geadresseerde. Zij laat wel toe dat de betrokken documenten of informatie daaruit onder omstandigheden vooraf onder embargo bijvoorbeeld aan de pers worden verstrekt, aldus de wetsgeschiedenis.

7. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Deze weigeringsgrond is het meest algemeen. Als door het verstrekken van informatie andere belangen dan die genoemd in de andere gronden te zeer worden geschaad, is deze aan de orde. Deze weigeringsgrond mag er volgens de wetsgeschiedenis echter niet toe leiden dat overheidsorganen gegevens mogen achterhouden, omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid, of de kansen op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen.

In de rechtspraak heeft zich een geval voorgedaan waarin een persoon bij de toenmalige minister van Justitie had verzocht om verstrekking van informatie over een destijds beëindigd, uitvoerig en langlopend strafrechtelijk onderzoek naar de grootschalige invoer van en handel in verdovende middelen. De ABRvS was van oordeel dat de minister bij de afweging van het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van derden tegenover het belang van openbaarmaking in redelijkheid heeft kunnen weigeren de stukken openbaar te maken. Volgens de ABRvS moest namelijk voorkomen worden dat door openbaarmaking van de stukken – al dan niet in combinatie met andere informatie of kennis waarover reeds wordt beschikt – de identiteit van bedoelde derden bekend werd, waardoor hun veiligheid gevaar zou kunnen lopen en bovendien verder strafrechtelijk onderzoek zou kunnen worden belemmerd.

c. Milieu

Voor verstrekking van informatie die betrekking heeft op het milieu zijn uitzonderingen op de weigeringsgronden gemaakt. De belangrijkste zijn hieronder genoemd.

  • Het verstrekken van milieu-informatie blijft onder voorwaarden achterwege op de grond dat het bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.  Voorwaarde voor deze weigeringsgrond is dus dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen dat belang; de vertrouwelijkheid van bedrijfs- en fabricagegegevens.
  • De weigeringsgrond dat het verstrekken van informatie achterwege blijft zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, geldt niet.

Wat betreft de informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu is een aantal weigeringsgronden niet van toepassing. Namelijk de weigeringsgronden dat verstrekking van deze informatie achterwege blijft, voor zover dit:

  • bedrijfs- en fabricagegegevens zijn, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
  • persoonsgegevens zijn als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt;
  • het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.