WOB Misbruik. Stand van zaken.

WOB misbruik

Al enige jaren is misbruik van de Wet Openbaarheid van Bestuur voor vele overheden een probleem. Burgers dienen bij overheden veelvuldig grote aantallen Wob-verzoeken in, soms in de hoop, dat door het bestuursorgaan niet tijdig wordt beslist, zodat zij aanspraak kunnen maken op het verbeuren van dwangsommen. Ingevolge de Wet Dwangsom, zijn overheden immers verplicht, wanneer zij niet tijdig beslissen, aan de burger een dwangsom te betalen.

Sinds de invoering van de Wet Dwangsom is er op grote schaal misbruik gemaakt, door het indienen van grote aantallen Wob-verzoeken, met het doel om de dwangsom te incasseren.

In november 2014, is in hoogste instantie door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State beslist wanneer er sprake is van misbruik van recht zodat geen dwangsommen verschuldigd zijn. Zie hierna, waarin de afdeling deze beslissing nog eens heeft bevestigd.

Eerder al, had de Rechtbank Rotterdam op 21 maart 2013, (ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905) geoordeeld, dat het indienen van een groot aantal Wob-verzoeken onrechtmatig is. In dat geval had een burger bij de gemeente Dordrecht, met wie hij in onmin leefde, enkele honderden Wob-verzoeken ingediend en de Rechtbank Rotterdam oordeelde dat dat onrechtmatig was, en heeft hem vervolgens civielrechtelijk verboden om nog meer Wob-verzoeken in te dienen op straffe van een dwangsom.

Uiteindelijk heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 een drietal uitspraken gedaan, die samenhang vertonen.

Iemand had, vertegenwoordigd door een juridisch gemachtigde, bij de Officier van Justitie tegen een aantal verkeersboetes beroep ingesteld. De gemachtigde van deze persoon heeft vervolgens een heel aantal Wob-verzoeken ingediend bij Dienst Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM), dat deel uitmaakt van het Openbaar Ministerie, en dus van het Ministerie van de minister van Veiligheid en Justitie, deze Wob-verzoeken worden “verstopt” in het beroepschrift.

De minister heeft vervolgens geweigerd om het Wob-verzoek in behandeling te nemen, en het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat hij vond dat het indienen van een groot aantal Wob-verzoeken misbruik van recht opleverde. Hiervan is toen appel ingesteld bij de Rechtbank Rotterdam. De Rechtbank Rotterdam heeft het beroep niet ontvankelijk verklaard. De Raad van State heeft de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam in stand gelaten. De Raad van State had vastgesteld, dat bijvoorbeeld ten aanzien van één en dezelfde verkeersboete, zes Wob-verzoeken waren ingediend, in plaats van alle verzoeken in één keer. Daarmee werd de behandeling van het verzoek om informatie onnodig ingewikkeld en verwarrend, wat de kans op fouten verhoogde. De Wet Administratief Rechterlijke Handhaving Verkeersvoorschriften (Wahv) heeft bovendien een regeling voor het opvragen van documentatie met betrekking tot verkeersboetes. Logisch was dan ook geweest, dat de aanvraagster die mogelijkheid zou benutten volgens de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De persoon had echter een Wob-verzoek ingediend, dat de mogelijkheid bood om een dwangsom of een proceskostenveroordeling te vragen, de dragende overweging luidt als volgt. In de eerste plaats verwijst de Raad van State naar het bepaalde artikel 3:15 BW, waarin staat dat artikel 3:13 BW ook van toepassing is buiten het (civielrechtelijk) vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet.

Artikel 3:13 BW luidt als volgt.

1.Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.

2.Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.

3.Uit de aard van een bevoegdheid kan voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.

De Raad van State overwoog vervolgens dat de bestuursrechtelijke aard van de rechtsbetrekking zich er niet tegen verzet dat dit artikel wordt toegepast zoals volgt uit art. 3:3 en art. 3:4, tweede lid van de AWB. In die artikelen zijn voor bestuursorganen soortgelijke normen neergelegd. Bovendien liggen soortgelijke normen ook voor particulieren besloten in art. 6:15, derde lid AWB en art. 8:18, vierde lid art. 8:75, eerste lid AWB. Deze bepalingen voorzien in sancties in geval van misbruik van bestuursprocesrechtelijke bevoegdheden. De afdeling overwoog dan ook, dat die bepalingen bevestigen dat tevens de processuele bevoegdheden vatbaar zijn voor misbruik, zodat het derde lid van art. 3:13 BW niet van toepassing is. De afdeling komt dan tot de conclusie, dat in gevolg art. 3:13 BW in verband met art. 3:15 BW de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet kan worden ingeroepen, voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en biedt dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep.

Wanneer is er dan sprake van misbruik van recht?

De afdeling schrijft dat ook met zoveel woorden. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij de rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd.[1] Of sprake is van misbuik van recht zal dus afhangen van de omstandigheden van het geval. Daarbij kan een rol spelen bijvoorbeeld:

  1. Dat verzoeken al dan niet bewust op een zodanige manier worden ingediend dat die verstopt worden, in kleine lettertjes opgenomen, worden herhaald, of worden toegezonden aan een onjuist bestuursorgaan of aan een verkeerd adres waardoor een vlotte afhandeling wordt gefrustreerd waardoor de kans op fouten toeneemt;
  2. Dat de betreffende persoon of juridisch gemachtigde zeer veel andere soortgelijke verzoeken heeft ingediend;
  3. Dat tussen de aanvrager en die gemachtigde de afspraak is gemaakt dat er alleen een salaris hoeft te worden betaald als er een proceskostenvergoeding of dwangsom wordt geïncasseerd;
  4. Dat de aanvrager geen enkel redelijk belang kan vermelden bij het doen van zijn verzoek. (Hoewel de WOB dat niet eist)

 

Op 5 augustus 2015 heeft de afdeling deze visie nog eens bevestigd. In de uitspraken ECLI:NL:RVS:2015:2447, en ECLI:NL:RVS:2015:2489 heeft de afdeling onder verwijzing naar de eerde genoemde zaken van 19 november 2014 overwogen:

Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [appellante] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren en zij die bevoegdheid derhalve heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft [appellante] misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep en hoger beroep in te stellen, nu dit beroep en hoger beroep niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee [appellante] de WOB heeft gebruikt en derhalve eveneens gericht zijn op het incasseren van geldsommen ten laste van de overheid. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen houdt het hoger beroep misbruik van recht in en is het daarom niet-ontvankelijk.

Toekomstig recht?

In het nieuwe wetsvoorstel, dat de opvolger moet worden van de WOB, de Wet Open Overheid (Tweede Kamer nummer 33228) is een bepaling opgenomen over de beperking van het misbruik van recht. In art. 4:6 antimisbruikbepaling is het volgende opgenomen:

Indien het bestuursorgaan aannemelijk maakt dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie of indien het verzoek evident geen bestuursrechtelijke aangelegenheid betreft, kan het binnen twee weken nadat het bestuursorgaan daarvan is gebleken, besluiten het verzoek niet te behandelen.

De gedachte achter het artikel is kennelijk, om te voorkomen, dat het bestuursorgaan vele (vaak zinloze) WOB-verzoeken zou moeten behandelen.

De redactie van dit wetsartikel is om verschillende redenen ongelukkig te noemen. De huidige WOB voorziet in een beslistermijn van vier weken, waarbinnen het bestuursorgaan een beslissing moet nemen.

De antimisbruikbepaling in het wetsontwerp is op dit moment zodanig geredigeerd, dat het bestuursorgaan binnen twee weken kan besluiten het verzoek niet te behandelen. Op basis van het wetsvoorstel beloopt de termijn waarbinnen op een wob-verzoek beslist moet worden twee weken, eenmaal te verlengen met twee weken indien de omvang of de gecompliceerdheid de informatie verlenging rechtvaardigt (wie toets dit?), zodat het overheidsorgaan na vier weken alsnog zou kunnen besluiten het verzoek niet in behandeling te nemen. Daar staat dan bezwaar tegen open, waarop vervolgens beroep kan worden ingesteld. Indien de rechter vervolgens tot het oordeel komt, dat het verzoek ten onrechte niet is behandeld, zal alsnog een beslissing genomen moeten worden. Daar heeft het bestuursorgaan dan weer vier weken de tijd voor, nadat overigens de gerechtelijke procedure is gevolgd. Nu kan het zomaar zijn, dat na een half jaar/driekwart jaar pas een beslissing wordt genomen, waartegen weer opnieuw beroep openstaat, met als gevolg dat het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft, om nodeloos lang de zaak te rekken. Is het niet veel verstandiger om het aantal wob-verzoeken dat iemand mag indienen te maximeren? Natuurlijk zijn er beroepsbeoefenaars dat vaker een wob-verzoek moeten kunnen indien, denk aan journalisten, maar de doorsnee burger zou aan -bijvoorbeeld- één keer per maand toch echt genoeg moeten hebben. Wanneer op deze wijze het aantal wob-verzoeken wordt gemaximeerd, ligt uiteindelijk de bevoegdheid om te oordelen of een wob-verzoek ontvankelijk is, bij de rechter en niet -althans in eerste instantie- bij het betreffende bestuursorgaan. Dat is wel zo zuiver.

Het valt niet te verwachten dat het wetsontwerp op heel korte termijn in werking zal treden.

Theo Verhoeven

[1] In gelijke zin had de Rechtbank Gelderland geoordeeld op 18 december 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:7847).